Die russische Regierung führte im Februar 2015 eine Exportsteuer auf Weizen ein, um den inflatorischen Druck auf Lebensmittelpreise zu mindern, der durch die dramatische Abwertung des Rubels ausgelöst wurde. Dieser Artikel beleuchtet die Ursachen der Instabilität und Volatilität des Rubels sowie die Auswirkungen der Exportbeschränkungen auf die heimischen Weizen- und Brotpreise. Obwohl solche Exportsteuern für Regierungen aufgrund ihrer geringen finanziellen Kosten attraktiv erscheinen, zeigen wir, dass ihre wirtschaftlichen Kosten langfristig erheblich sind. Wir schlagen vor, von solchen handelsorientierten Maßnahmen abzusehen und stattdessen die Verbraucher bei der Anpassung an hohe Lebensmittelpreise zu unterstützen.
Russland leidet unter einer signifikanten Rubelkrise und deren Folgen. Der Wechselkurs des Rubels war im letzten anderthalb Jahren sehr instabil und stieg von durchschnittlich 34 Rubel pro US-Dollar im Januar 2014 auf 70 Rubel pro Dollar im Februar 2015, bevor er im Mai 2015 wieder auf etwa 50 Rubel pro Dollar fiel (siehe Abbildung 1). Eine präzise Vorhersage der zukünftigen Entwicklung des Rubels ist unmöglich und liegt außerhalb des Rahmens dieses Artikels. Stattdessen bewertet der Artikel die Ursachen der Rubelvolatilität und die Auswirkungen auf die russischen Agrar- und Lebensmittelmärkte. Er evaluiert auch die eingeführten Weizenexportkontrollen, die zur Abmilderung der Auswirkungen der Rubelabwertung auf die Agrarmärkte dienen sollten. Eine Exportsteuer auf den russischen Weizenmarkt wurde im Dezember 2014 vereinbart und am 1. Februar 2015 eingeführt.
Entwicklung des Rubelwechselkurses, 2014-15
Quelle: www.quandl.com.
Ursachen der Rubelinstabilität
Die Instabilität des Rubels ist ein Ergebnis internationaler Wirtschaftspolitiken, wurde aber durch die wirtschaftlichen Auswirkungen interner russischer Politiken (sowohl wirtschaftlicher als auch nicht-wirtschaftlicher Art) verstärkt. Die Hauptursache ist der Rückgang der internationalen Öl- und Gaspreise (siehe Abbildung 2). Da etwa 70 Prozent der russischen Exporte nach Wert aus Öl und Erdgas bestehen, hat der Einbruch der Ölpreise die Nachfrage nach dem Rubel stark reduziert. Der Rückgang der durchschnittlichen Ölpreise um 59 Prozent, von etwa 108 US-Dollar pro Barrel auf etwa 44 US-Dollar pro Barrel, führte zu einem drastischen Rückgang der Deviseneinnahmen. Gleichzeitig stieg die Nachfrage nach Fremdwährungen, da die Abwertung des Rubels den Kapitalabfluss ankurbelte. Der Anstieg des US-Dollar-Wertes trug weiter zur erhöhten Nachfrage Russlands nach Fremdwährungen und zur Abwertung des Rubels bei.
Globale Entwicklung der Weizen- und Ölpreise, 2014-15
Quelle: www.finanzen.net/rohstoffe.
Die russische Zentralbank versuchte, diese Abwertung durch starke Interventionen am Devisenmarkt zu reduzieren. Diese Politik hat höchstwahrscheinlich den Wert des Rubels stabilisiert, war aber auch sehr kostspielig. Der Bestand an Fremdwährungsreserven der russischen Zentralbank ging zwischen Oktober 2014 und April 2015 erheblich zurück (siehe Abbildung 3).
Diese rein wirtschaftlichen Determinanten der Rubelkrise wurden durch politische Determinanten verstärkt. Die von der EU und den USA verhängten Sanktionen beeinträchtigten die russischen Kapitalmärkte, was zu einer erhöhten Nachfrage nach Fremdwährungen und somit zu einer weiteren Abwertung des Rubels führte. Darüber hinaus verhängte Russland Importbeschränkungen für Lebensmittel, was ebenfalls die Nachfrage nach Rubel verringerte. Es ist anzunehmen, dass Russland vor der Krise Lebensmittel vom günstigsten Anbieter auf dem Weltmarkt importierte, aber aufgrund der Importembargos gezwungen war, den Ursprung seiner Importe von Billiganbietern auf teurere umzustellen. Dadurch stiegen die Importausgaben (gemessen in Rubel), was zu einer weiteren Verlagerung der Nachfrage nach Fremdwährungen führte. Dieser Effekt war erheblich, da Russland stark von Lebensmittelnimporte abhängig ist (siehe Abbildung 4).
Russlands Devisenreserven
Quelle: Zentralbank von Russland.
Entwicklung von Lebensmittelimporten und -exporten in Russland, 1999-2014
Quelle: Global Trade Information Services.
Auswirkungen der Rubelkrise
Anstieg der Inflation
Die Abwertung trug zu einem Anstieg der Inflationsrate von 6,5 Prozent im Jahr 2013 auf 11,4 Prozent im Jahr 2014 und auf 16,7 Prozent im Februar 2015 bei. Der Preisindex für den Warenkorb der Verbraucher stieg etwas weniger stark an als der Index für Lebensmittel (siehe Abbildung 5). Dies könnte teilweise auf die ungleichmäßige Auswirkung der Rubelabwertung auf die Inlandspreise zurückzuführen sein: Eine Abwertung führt zu einer Änderung der relativen Preise. Insbesondere die Preise für handelbare Güter steigen als direkte Folge einer Abwertung stark an, während die Preise für nicht handelbare Güter in geringerem Maße steigen. Somit waren die Preise für Lebensmittelimporte in Russland stark von der Abwertung betroffen und stiegen erheblich an.
Die meisten Agrarprodukte sind nicht nur handelbare Güter, sondern auch lagerfähig. Wenn also mit steigenden Preisen zu rechnen ist, ziehen es Produzenten und Händler vor, nicht zu verkaufen, sondern Lagerbestände aufzubauen. Verbraucher können sich entscheiden, mehr zu kaufen, als sie normalerweise tun würden, und somit die Menge der gelagerten Produkte erhöhen. Während jeder einzelne Verbraucher nur über geringe Lagerkapazitäten verfügt, können die zahlreichen Haushalte gemeinsam eine erhebliche Wirkung erzielen.
Das russische Embargo trug ebenfalls zur Inflation der Lebensmittelpreise bei. Die Lebensmittelverfügbarkeit ging zurück, was die Lebensmittelpreise erhöhte. Es ist jedoch anzumerken, dass die Lebensmittelpreise in Russland auch durch die aktive Intervention der Regierung auf den Lebensmittelmärkten bestimmt werden. Leider liegen keine detaillierten Informationen über die Einzelheiten dieser Intervention vor. Berichten zufolge wurden Einzelhandelsgeschäfte gebeten, die Lebensmittelpreise, insbesondere für in Russland hergestellte Produkte, nicht zu erhöhen. Es ist zwar unklar, wie die russische Regierung diese Bitte durchgesetzt hat, aber Gemeinden haben die Mittel, Einzelhändler zu kontrollieren.
Entwicklung des Verbraucherpreisindex (VPI) und des Lebensmittelpreisindex (LPI) in Russland
Quelle: www.tradingeconomics.com.
Zunahme der Volatilität
Eine Hauptursache für die zunehmende Volatilität von Tag zu Tag ist der Anstieg der Unsicherheit. Änderungen in den Grundlagen der Preisfestsetzung wirken sich auf das Preisniveau aus, sobald neue Informationen verfügbar werden. Da sich die Grundlagen jedoch normalerweise nicht täglich ändern, sind die erheblichen Schwankungen der Tagespreise offensichtlich auf menschengemachte Unsicherheit und einen Mangel an Instrumenten zur Bewältigung dieser Unsicherheit zurückzuführen.
Abbildung 6 hebt die Zunahme der Volatilität der globalen Weizen- und Ölpreise seit Januar 2014 hervor. Die Volatilität dieser Preise nahm ab Dezember 2014 erheblich zu. Es ist anzumerken, dass die globalen Weizenpreise zu diesem Zeitpunkt weiter stiegen, während sich der Rückgang der Ölpreise beschleunigte (siehe Abbildung 2), was politische Bedenken innerhalb der russischen Regierung verstärkt haben könnte.
Tägliche Veränderungen der globalen Weizen- und Ölpreise, 2014-15
Quelle: http://www.finanzen.net/rohstoffe.
Einführung der Weizenexportsteuer
Es gibt kein offizielles Dokument, das die Zielsetzung der Regierung zur Intervention auf dem Weizenmarkt erklärt. Einige Aussagen von Verwaltungsbeamten beziehen sich jedoch auf die Maßnahme. Premierminister Dmitri Medwedew erklärte beispielsweise, dass Weizenexportzölle „temporär, aber flexibel genug eingeführt wurden, um uns die Regulierung der Getreidemarktsituation zu ermöglichen und die Bevölkerung mit Brot und Backwaren zu versorgen“. Diese Maßnahme sollte den Anstieg der Brotpreise stoppen, um zur Ernährungssicherheit beizutragen und könnte von den Präferenzen der Öffentlichkeit beeinflusst worden sein. Laut einer aktuellen russischen Umfrage gaben 55 Prozent der Befragten an, dass das Wirtschaftssystem eines Landes auf „staatlicher Planung und Zuteilung“ basieren sollte. Russische Behörden erklären, dass die Maßnahmen notwendig sind, um die jüngsten hohen Weizenexporte zu reduzieren und ausreichende Getreidelieferungen für die heimische Bevölkerung sicherzustellen; die offizielle Begründung ist die Eindämmung der heimischen Preissteigerungen für getreidebasierte Konsumgüter.
Im Folgenden analysieren wir die Auswirkungen der eingeführten Maßnahmen in Bezug auf die erklärten Ziele. Darüber hinaus untersuchen wir, ob alternative Maßnahmen verfügbar waren, die gezielter und weniger kostspielig hätten sein können. Wir entwickeln auch einige Hypothesen darüber, wie die eingeführten Maßnahmen die globalen Weizenmärkte beeinflussen werden.
Die Einführung von Maßnahmen wie einem Exportverbot zur Begrenzung der Getreideexporte wurde seit September 2014 diskutiert. Mitte Dezember erklärte der russische Landwirtschaftsminister Nikolai Fjodorow: „Wir planen nicht, etwas anderes zu tun, als in diesen Markt einzugreifen, indem wir Getreide für den Staatsschatz beschaffen.“ Weniger als eine Woche später kündigte der stellvertretende russische Premierminister Arkadi Dwjorkowitsch die Einführung einer Weizenexportsteuer an und erklärte: „Wir werden einen Beschluss über Getreideexportzölle ausarbeiten, dies wird innerhalb von 24 Stunden geschehen.“
Ein Dekret zur Einführung eines Weizenexportzolls wurde Ende Dezember 2014 angekündigt und trat am 1. Februar 2015 in Kraft. Die Abgabe wurde auf 15 Prozent – jedoch mindestens 35 Euro – des Exportpreises pro Tonne festgelegt. Zusätzlich mussten 7,50 Euro pro Tonne gezahlt werden. Die Steuer wurde nicht auf Exporte in Länder der Eurasischen Wirtschaftsunion erhoben. Ursprünglich sollte die Regelung bis Juni 2015 gelten, mit der Möglichkeit einer Verlängerung. Ab Anfang Dezember 2014 setzten die Behörden auch administrative Hürden zur Behinderung von Getreideexporten ein. Die Verfahren zur Ausstellung der für den Export und den Versand von Getreide über Häfen erforderlichen phytosanitären Zertifikate wurden verschärft. Die ursprüngliche Exportsteuer wurde am 15. Mai 2015, mehrere Wochen früher als geplant, aufgehoben, aber am 1. Juli 2015 wurde eine geänderte Exportsteuer eingeführt. Nach der neuen Formel gilt eine Steuer von 50 Prozent, wenn der Weizenpreis niedriger als 5500 Rubel pro Tonne ist, mit einem Mindeststeuerbetrag von 50 Rubel pro Tonne.
Man mag sich fragen, warum die russische Regierung nur auf Weizenexporte abzielt. Weizenbasierte Konsumgüter mögen für den Durchschnittsverbraucher von geringer Bedeutung sein, aber diese Güter sind für einige arme Haushalte sehr wichtig. Zudem ist der Brotpreis in vielen Ländern ein politisch wichtiger Preis. Daher mag das politische Signal, etwas gegen die Inflation der Lebensmittelpreise zu unternehmen, wichtiger erschienen sein als die wirtschaftlichen Folgen. Dennoch sind die wirtschaftlichen Auswirkungen für das Wohlergehen der russischen Bevölkerung sowie für den internationalen Handel wichtig.
Auswirkungen auf den heimischen Weizenpreis
Der heimische Weizenpreis in einer offenen Volkswirtschaft ist direkt mit dem globalen Weizenmarktpreis verbunden. Weizen wird in US-Dollar gehandelt; daher ergibt sich der russische Exportpreis in Rubel aus dem Weizenpreis in Dollar auf dem Weltmarkt multipliziert mit dem Dollar-Rubel-Wechselkurs (wenn wir die Exportsteuer ausschließen). Somit kann die Änderung des russischen Weizenpreises in Rubel durch eine Änderung des Wechselkurses, eine Änderung des globalen Marktpreises in Dollar oder eine Änderung der Differenz zwischen dem globalen Marktpreis und dem Inlandspreis, d. h. Handelskosten, verursacht werden. Zum Zeitpunkt des Erlasses schien es höchst unwahrscheinlich, dass sich der Rubel kurzfristig erheblich aufwerten würde und dass der globale Weizenmarktpreis weiter spürbar sinken würde. Wie sich herausstellte, wertete sich der Rubel tatsächlich um 38 Prozent auf und der globale Weizenmarktpreis sank zwischen dem 16. Dezember 2014 und dem 2. April 2015 um 29 Prozent.
Abbildung 7 zeigt die Entwicklung der regionalen Weizenpreise in Russland. Ab Februar 2015 begann der Weizenpreis in allen Regionen zu sinken. Dies lässt sich durch mehrere Faktoren erklären. Die Aufwertung des Rubels und der weitere Rückgang des dollar-denominierten globalen Weizenmarktpreises waren sicherlich wichtige Faktoren. Man könnte auch argumentieren, dass der Rückgang der russischen Weizenexporte nach Einführung der Exportsteuer im Februar 2015 zur Dämpfung von Preissteigerungen beigetragen haben könnte. Der Rückgang der Exportmengen bedeutet jedoch nicht zwangsläufig eine Erhöhung des Marktangebots im Land. Weizenproduzenten für den Export könnten entweder ihre Bestände halten und ihre Lagerbestände erhöhen, bis die Exportsteuer aufgehoben wurde, oder die für den Export geplanten Mengen auf dem heimischen Markt anbieten.
Entwicklung der globalen und ausgewählten russischen regionalen Weizenpreise und des Rubelwechselkurses
Hinweis: Der Weltmarktpreis bezieht sich auf den Rouen FOB-Preis.
Quelle: Getreideunion Russlands.
Russische Weizenexporte und die Differenz zwischen Export- und regionalen Preisen
Quelle: Global Trade Information Services.
Weizenhändler vermieden es, Weizen unter dem Exportsteuersystem auf dem Weltmarkt zu verkaufen, aus zwei Hauptgründen: Erstens wurde der Gewinn des Produzenten durch hohe Transaktionskosten reduziert, und zweitens verringerte die Exportsteuer diesen Gewinn noch weiter. Dies spiegelt sich auch in Abbildung 8 wider, die die Entwicklung des Weizenexportpreises und des Produzentenpreises im Nordkaukasus, der wichtigsten Weizenexportregion Russlands, zeigt. Die Transaktionskosten stiegen, da die russische Regierung nicht marktwirtschaftliche Instrumente zur Senkung des Exportvolumens einführte. Daher wurde es umständlicher, Güterzüge zu buchen und die für den Export erforderlichen phytosanitären Zertifikate zu erhalten. Diese administrativen Eingriffe führten nicht nur zu höheren direkten Kosten für die Händler, sondern auch zu einer erhöhten Unsicherheit. Der Handel mit Weizen – insbesondere der internationale Handel – erfolgt über Verträge, die nicht nur die Menge und Qualität des gehandelten Weizens, sondern auch den genauen Liefertermin festlegen. Wenn russische Händler den genauen Liefertermin nicht garantieren können, leiden sie unter einem Wettbewerbsnachteil. Wie der Leiter der Russischen Getreideunion feststellte: „Die Risiken sind jetzt so unvorhersehbar, dass Exporteure Angst haben, Verträge zu unterzeichnen. Wenn Sie jetzt einen Vertrag unterschreiben, können Sie nicht garantieren, dass Sie dieses Volumen aus dem Land verschiffen dürfen.“
Abbildung 7 zeigt, dass der Weizenpreis in der Region Nordkaukasus stärker gesunken ist als in den Regionen Ural oder Westsibirien. Dies lässt sich durch folgende Faktoren erklären:
- Der Nordkaukasus ist eine Weizenanbauregion mit direktem Zugang zum Weltmarkt über seine Schwarzmeerhäfen. Er liefert seinen Weizenüberschuss an den Weltmarkt und versorgt normalerweise keine Binnenmärkte innerhalb Russlands mit Weizen. Daher wird die Preisbildung im Nordkaukasus stark vom Weltmarktpreis beeinflusst.
- Im Gegensatz dazu liegen Westsibirien und der Ural Tausende von Kilometern von den Schwarzmeerhäfen und damit vom Weltmarktzugang entfernt. Aufgrund der hohen Handelskosten versorgen Produzenten dort selten den Weltmarkt mit Weizen und liefern stattdessen ihren Weizenüberschuss an Regionen innerhalb Russlands, insbesondere an die Zentralregion.
- Aus Sicht eines Getreidehändlers im Nordkaukasus ist die Einführung einer Exportsteuer gleichbedeutend mit einer Änderung des Exportpreises – unter der Annahme, dass die Handelskosten, d. h. Transaktions- und Transportkosten, konstant bleiben –, wodurch die regionalen Weizenpreise gedämpft werden. Die Exportsteuer hat keine direkten Auswirkungen auf die Weizenpreise im Ural und in Westsibirien, da keine dieser Regionen Weizen auf den Weltmarkt liefert. Die preisdämpfende Wirkung der Exportsteuer wird jedoch indirekt vom Nordkaukasus über Drittmärkte auf den Ural und Westsibirien übertragen. Dennoch sind die preisdämpfenden Auswirkungen dort aufgrund der hohen Transaktionskosten geringer als im Nordkaukasus.
- Schließlich war die Weizenproduktion im Föderalen Distrikt Sibirien im Jahr 2014 geringer als üblich, während die Weizenproduktion im Nordkaukasus 2014 überdurchschnittlich hoch war. Dieser Angebotsmangel erklärt das relativ höhere Preisniveau für Weizen in Westsibirien und im Ural Anfang 2015.
Darüber hinaus wird die Unsicherheit der Händler durch die Besonderheiten ihrer Entscheidungsfindung erhöht. Zwei Aspekte sind von Interesse. Erstens wurde die Änderung der Regelung für Weizenexporte nicht durch ein allgemeines Gesetz, sondern durch ein Dekret eingeführt. Ein Dekret kann schneller als eine Gesetzesänderung erlassen werden und wird in der Regel nicht lange im Voraus öffentlich diskutiert. Daher schafft die Bevorzugung von Dekreten durch die Regierung mehr Unsicherheit und ein ungünstigeres Umfeld für Exporteure. Zweitens führte das Dekret zu Änderungen für Weizenexporteure, die von Februar bis Ende Juni gelten sollten. Zum Zeitpunkt der Ankündigung war jedoch nicht bekannt, wie die Rechtslage nach Juni aussehen würde. Tatsächlich wurde, wie oben erläutert, die Exportsteuer bereits Mitte Mai aufgehoben, obwohl auch eine Modifizierung und Verlängerung des Exportzolls ab Juli angekündigt wurde. Hätten die Händler erwartet, dass das Dekret am 30. Juni ausläuft, hätten sie Weizen in Erwartung höherer Exportpreise danach lagern können. Dies hätte der Absicht des Dekrets direkt widersprochen, und die Weizenpreise in Russland wären nicht so stark gesunken, wie von der Regierung erwartet – und wären möglicherweise sogar gestiegen.
Leider gibt es keine offiziellen Informationen über die Weizenlagerung in Russland. Tatsächlich gibt es wahrscheinlich kein Land, das zuverlässige Statistiken über die Weizenlagerung führt. Zu den Lagerhaltern gehören nicht nur staatliche Organisationen, sondern auch private Händler, Landwirte, Einzelhändler und sogar Verbraucher; nicht alle von ihnen geben Informationen über Lagerbestände preis, und selbst diejenigen, die dies tun, liefern möglicherweise keine genauen Informationen.
Auswirkungen auf die heimischen Brotpreise
Die Verbraucher werden höchstwahrscheinlich keine Preissenkungen erfahren. Damit Weizenexportbeschränkungen Auswirkungen auf die Brotpreise haben, muss jede Senkung der Weizenpreise auf allen Stufen der Wertschöpfungskette von Weizen zu Brot an den Verbraucher weitergegeben werden. Frühere Exportbeschränkungen in Russland führten nicht zu nennenswerten preissenkenden Effekten für die Verbraucher. Im Frühjahr 2008 verhängte Russland eine Exportsteuer, aber die gesunkenen Weizenpreise führten nicht zu einer entsprechenden Senkung der Mehlpreise. Stattdessen erhöhte die Senkung der Weizenpreise lediglich die Differenz zwischen Weizen- und Mehlpreisen, was es den Mühlen ermöglichte, ihre Gewinne zu steigern, während die Verbraucher weiterhin mit steigenden Brotpreisen konfrontiert waren. Es ist anzumerken, dass die Lebensmittelpreise in Russland derzeit strenger staatlicher Kontrolle unterliegen. Inwieweit die Getreideverarbeitungsindustrie tatsächlich gezwungen werden kann, Preissenkungen an den Verbraucher weiterzugeben, sei dahingestellt.
Selbst wenn die Verbraucherpreiserhöhungen geringfügig kleiner ausfallen würden, würde dies die Ernährungssicherheit nur geringfügig verbessern. Ernährungssicherheit ist hauptsächlich ein Problem für arme Haushalte (und weniger ein Problem der allgemeinen Verfügbarkeit von Lebensmitteln). Selbst wenn diese Haushalte einen großen Teil ihres Einkommens für Getreide und Getreideprodukte ausgeben, wird die geringe Reduzierung der Getreidepreise ihre Ernährungssituation kaum verbessern, da die Getreidepreise nur einen kleinen Prozentsatz der Preise für Backwaren ausmachen. Forschungsergebnisse deuten darauf hin, dass eine 50-prozentige Senkung der Weizenpreise in der Zentralregion Russlands nur zu einer 5-prozentigen Senkung des Brotpreises in Moskau führt.
Wirtschaftliche Kosten der Exportbeschränkungen
Neben der Prüfung, ob die Exportsteuer Brotpreiserhöhungen verhindert, müssen die wirtschaftlichen Kosten der Steuer berücksichtigt werden. Es lohnt sich auch, zu überlegen, ob die Maßnahme wirtschaftlich sinnvoll ist.
Es ist anzumerken, dass wirtschaftliche Kosten nicht identisch oder auch nur mit finanziellen Kosten verwandt sind. Regierungen sind oft besonders besorgt über kurzfristige finanzielle Kosten, da diese Kosten sichtbar sind und die finanzielle Kapazität der Regierung beeinträchtigen können. Daher können Exportsteuern positiv bewertet werden, da sie zu Einnahmen beitragen, finanzielle Zwänge lindern und – zumindest teilweise – zur Ernährungssicherheit beitragen. Somit ist ein Instrument wie eine Exportsteuer, das keine finanziellen Kosten verursacht, aber Budgeteinnahmen generiert, für Regierungen durchaus attraktiv, auch wenn Exportkontrollen der gesamten Wirtschaft mehrere hohe langfristige Kosten auferlegen. Erstens würden kurzfristig Produzenten und Getreidehändler Gewinn- und Einkommensverluste aufgrund des gedämpften Weizenpreisniveaus erleiden, während die Verbraucher kaum eine Preisentlastung erfahren würden. (Es ist jedoch anzumerken, dass niedrige Getreidepreise für die Tierhaltung von Vorteil sind.)
Zweitens deuten die Erfahrungen des letzten Jahrzehnts darauf hin, dass die Volatilität auf internationalen Märkten – einschließlich der für Devisen, Öl und Agrarrohstoffe – zugenommen hat und möglicherweise noch eine Zeit lang weiter steigen wird. Daher ist es interessant, die möglichen Auswirkungen spezifischer Maßnahmen auf die Volatilität und die Fähigkeit der Marktteilnehmer, mit zukünftiger Volatilität umzugehen, zu betrachten. Unvorhersehbare staatliche Eingriffe in den Getreidemarkt schaffen Unsicherheit und höhere Risiken für die Marktteilnehmer. Somit wird der heimische Markt weniger effizient funktionieren, da die Nutzung von Terminkontrakten zur Risikoreduzierung kostspieliger wird. Noch wichtiger ist, dass die Exportbeschränkungen es russischen Getreideproduzenten und Händlern unmöglich machen, sich gegen Preisschwankungen auf internationalen Futures-Märkten abzusichern. Dieses steigende Risiko für Getreideproduzenten und Lagerstätten wird zu höheren Kosten führen, und die Rentabilität der Weizenproduktion wird sinken.
Drittens wird, selbst wenn die Regierung nur für begrenzte Zeit in den Weizenmarkt eingreift, die Integration des russischen Getreidemarktes in den Weltmarkt für geraume Zeit beeinträchtigt. Folglich wird Russland zu einem weniger zuverlässigen und daher weniger wichtigen Getreideanbauland. Getreideimportverträge für Lieferungen nach dem 30. Juni 2015 werden als unsicher gelten. Da die aktuellen staatlichen Beschränkungen fortgesetzt oder sogar verschärft werden könnten, sind russische Getreidehändler unsicher über ihre Fähigkeit, Getreide zu vorhersehbaren Preisen zu exportieren. Ausländische Importeure werden nur bereit sein, das Ausfallrisiko russischer Getreideverträge zu übernehmen, wenn der Preis für russisches Getreide niedriger ist als der Preis für Getreide aus anderen Ländern. Infolgedessen wird die russische Getreideindustrie langfristig negativ beeinflusst.
Viertens werden mittelfristig und langfristig russische Getreideproduzenten aufgrund niedrigerer Preise und höherer Preisrisiken weniger Getreide produzieren. Dies wird die russischen Getreideexporte verringern und den russischen Getreidesektor vom internationalen Getreidemarkt abkoppeln. Darüber hinaus werden Investitionen in die Entwicklung des Getreidesektors wahrscheinlich zurückgehen. Russland hat ein beträchtliches Wachstumspotenzial im Getreidesektor, aber um dieses Potenzial zu realisieren, sind umfassende Investitionen, insbesondere private Investitionen in moderne Technologien, erforderlich. Exportbeschränkungen verringern private Investitionen. Insbesondere in Zeiten einer Rezession könnten solche Investitionen erhebliche und willkommene Einkommensmöglichkeiten bieten.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die staatlichen Maßnahmen zur Abkopplung des russischen Getreidesektors vom internationalen Markt führen werden. Getreideproduzenten und -händler werden Einkommensverluste erleiden, während die Verbraucher wenig oder gar keinen Nutzen ziehen werden. Langfristig werden notwendige Investitionen in den strategisch wichtigen Getreidesektor zurückgehen. Letztendlich werden die Maßnahmen nur die Ziele einer sichereren Lebensmittelversorgung und einer moderaten Verbraucherpreisentwicklung behindern.
Alternative Maßnahmen
Könnte die russische Regierung alternative Maßnahmen ergriffen haben, die die Funktionsweise der Märkte nicht untergraben und auf gezieltere und kostengünstigere Weise zu den Zielen der Regierung beigetragen hätten?
Die Regierung sollte von Marktinterventionen durch handelsorientierte Maßnahmen absehen und sich stattdessen auf verbraucherorientierte Maßnahmen konzentrieren. Insbesondere anstatt zu versuchen, die heimischen Lebensmittelpreise zu dämpfen, wäre eine effektivere und kostengünstigere Reaktion, die heimischen Lebensmittelpreise steigen zu lassen und den Bedürftigen zu helfen, sich anzupassen. So schlägt die Russische Getreideunion beispielsweise die Bereitstellung von Lebensmittelgutscheinen vor. Direkte Einkommensübertragungen, die auf arme Menschen – insbesondere Rentner mit kleinen Renten – abzielen, wären ebenfalls effektiver gewesen und hätten weniger marktverzerrende Auswirkungen gehabt als Exportkontrollen.
Diese Studie ist Teil der Projekte GERUKA (www.iamo.de/geruka), MATRACC (www.iamo.de/matracc) und AGRICISTRADE (www.agricistrade.eu). Finanzielle Unterstützung für diese Studie wurde vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL), der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE), der Volkswagenstiftung und der Europäischen Kommission bereitgestellt. Der Artikel ist eine wesentliche Erweiterung von T. Glauben, L. Götz, U. Koester: The rouble crisis and the Russian grain export controls, IAMO Policy Brief No. 22, 2015. Der Artikel profitierte sehr von Kommentaren zu einem früheren Entwurf von R.A.E. Müller, CAU Kiel.