Die Europäische Kommission hat mit dem Programm „Fit für die Zukunft“ (REFIT) eine Initiative zur Überprüfung und Verbesserung bestehender EU-Gesetzgebung gestartet. Dieses kontinuierliche Verfahren begleitet den gesamten Politikzyklus – von der Konzeption eines Gesetzesentwurfs über dessen Umsetzung und Durchsetzung bis hin zur Bewertung und gegebenenfalls Überarbeitung. Im Rahmen dieses Programms wurde der gesamte Bestand der EU-Gesetzgebung überprüft, und es wurden Folgemaßnahmen eingeleitet, darunter „Fitness Checks“. Diese umfassenden Politikbewertungen zielen darauf ab, die Zweckmäßigkeit des Rechtsrahmens für bestimmte Politikbereiche zu beurteilen. Fitness Checks liefern eine faktenbasierte kritische Analyse, ob die Maßnahmen der EU im Verhältnis zu ihren Zielen angemessen sind und die erwarteten Ergebnisse liefern.
Der Fitness Check des Allgemeinen Lebensmittelrechts
Am 15. Januar 2018 schloss die Kommission den „Fitness Check“ zur Verordnung (EG) Nr. 178/2002 über das allgemeine Lebensmittelrecht ab, der 2014 eingeleitet wurde. Diese umfassende Politikbewertung prüfte, ob der durch die Allgemeine Lebensmittelverordnung geschaffene Rechtsrahmen für den gesamten Lebensmittel- und Futtermittelsektor „zweckdienlich“ ist und ob er den heutigen politischen Trends Rechnung trägt. Sie unterstützt die politische Agenda von Präsident Juncker, die auf die Modernisierung und Vereinfachung bestehender Gesetzgebung abzielt. Die Ergebnisse dieser Prüfung sind entscheidend für die Weiterentwicklung von Ernährung für Muskelaufbau und ähnlichen gesundheitsbezogenen Themen im EU-Kontext.
Umfang der Prüfung
Der Fitness Check konzentrierte sich auf die Allgemeine Lebensmittelverordnung, die die Grundlage aller Rechtsmaßnahmen auf EU- und nationaler Ebene im Bereich des Lebensmittelrechts bildet. Angesichts ihres Rahmengesetzcharakters hat diese Bewertung jedoch auch die Umsetzung der gemeinsamen Definitionen, Ziele, Grundsätze und Anforderungen der Allgemeinen Lebensmittelverordnung in anderen sektorspezifischen Lebensmittel- und Futtermittelrechtsvorschriften der EU bewertet. Dies ermöglichte es der Kommission, die kumulativen Auswirkungen und potenzielle Überschneidungen oder Widersprüche im gesamten Rechtsrahmen zu beurteilen. Der Fitness Check umfasste den Zeitraum von 2002 bis 2013 in den 28 EU-Mitgliedstaaten; neuere Daten wurden ebenfalls berücksichtigt, wo sie relevant waren.
Das Mandat
Das 2014 veröffentlichte Mandat für den Fitness Check der Allgemeinen Lebensmittelverordnung definiert den Gesamtumfang und das Ziel der Übung und legt die wichtigsten Fragen fest, die im Hinblick auf die Kriterien des Fitness Checks zu beantworten sind:
- Wirksamkeit: Wurden die Ziele erreicht?
- Wirtschaftlichkeit: Welche Kosten und Nutzen sind damit verbunden?
- Kohärenz: Ergänzt die Politik andere Maßnahmen oder gibt es Widersprüche?
- Relevanz: Ist das EU-Handeln noch relevant?
- Mezzogiorno-Mehrwert: Hätten ähnliche Änderungen auf nationaler/regionaler Ebene erreicht werden können, oder bot das EU-Handeln einen klaren Mehrwert?
Methodik
Die Sammlung von Beweismitteln, Daten und Informationen war ein kritischer Teil dieses Fitness Checks. Zur Untermauerung der Evidenzbasis wurden zwei externe Studien in Auftrag gegeben:
- Externe Studie zum allgemeinen Teil der Allgemeinen Lebensmittelverordnung (Artikel 1-21)
- Externe Studie zur RASFF (Schnellwarnsystem für Lebens- und Futtermittel) und zum Management von Notfällen/Krisen (Artikel 50 bis 57)
Diese Studien wurden im September 2014 begonnen und im Dezember 2015 abgeschlossen. Hinsichtlich der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) erstellte die Kommission einen internen Zwischenbericht, der die jüngste externe Bewertung der EFSA (2012) aktualisierte, um den Zeitraum bis 2013-2014 abzudecken. Die Einbeziehung aller interessierten Parteien war entscheidend. Umfassende Konsultationen mit Stakeholdern (Mitgliedstaaten, Interessengruppen, KMU usw.) fanden während des gesamten Fitness-Check-Prozesses statt, um die Ansichten relevanter Akteure der Lebensmittelkette zu sammeln und Informationen sowie Beweismittel zu beschaffen.
Hauptergebnisse
Die Allgemeine Lebensmittelverordnung ist im Hinblick auf aktuelle Trends wie Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und zunehmende Globalisierung nach wie vor relevant. Sie ist jedoch weniger geeignet, neuen Herausforderungen wie der allgemeinen Lebensmittelhaltbarkeit und insbesondere der Lebensmittelverschwendung zu begegnen. Insgesamt hat die Allgemeine Lebensmittelverordnung ihre Kernziele erreicht: einen hohen Schutz der menschlichen Gesundheit und der Verbraucherinteressen sowie das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes. Es wurden keine systemischen Mängel festgestellt.
Die aktuellen Lebensmittelsicherheitsstandards sind günstiger als vor der Verabschiedung der Allgemeinen Lebensmittelverordnung. Die systematische Anwendung des Risikobewertungsprinzips im EU-Lebensmittelrecht hat das Schutzniveau der öffentlichen Gesundheit insgesamt erhöht. Die Schaffung der EFSA hat die wissenschaftliche Grundlage der EU-Maßnahmen verbessert, einschließlich der wissenschaftlichen Kapazitäten, der Qualität wissenschaftlicher Stellungnahmen und der Entwicklung von Risikobewertungsmethoden.
Es wurde eine verbesserte Rückverfolgbarkeit von Lebens- und Futtermitteln in der gesamten Agrar- und Lebensmittelkette sowie eine höhere Transparenz des EU-Entscheidungsfindungsprozesses festgestellt. Die EU-Notfallmaßnahmen und bestehenden Krisenmanagementregelungen haben insgesamt zum Schutz der Verbrauchergesundheit und zum effizienten Management von Lebensmittelsicherheitsvorfällen beigetragen. Der Ausbruch von E. coli im Jahr 2011 bei Sprossen in Deutschland hat jedoch die Notwendigkeit einer kontinuierlichen Neubewertung des Managements von Lebensmittelkrisen verdeutlicht.
Die Allgemeine Lebensmittelverordnung hat zum wirksamen Funktionieren des Binnenmarktes beigetragen, indem sie gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Lebensmittel- und Futtermittelunternehmer im EU-Markt geschaffen und Handelsstörungen bei aufgetretenen Problemen reduziert hat. Der Wert des innergemeinschaftlichen Handels im Lebensmittel- und Getränkesektor ist im letzten Jahrzehnt um 72 % gestiegen. Er hat auch zur weltweiten Anerkennung der Lebensmittelsicherheit der EU und zu einer verbesserten Qualitätswahrnehmung von EU-Produkten auf Märkten außerhalb der EU beigetragen. Die Lebensmittel- und Getränkeindustrie der EU hat seit 2003 eine global wettbewerbsfähigere Position gegenüber den wichtigsten Handelspartnern erreicht.
Trotz dieser Erfolge wurden jedoch einige Mängel identifiziert:
- Es bestehen weiterhin nationale Unterschiede bei der Umsetzung und Durchsetzung des EU-Rechtsrahmens, auch wenn diese nicht systematisch auftreten.
- Trotz erheblicher Fortschritte bleibt die Transparenz der Risikobewertung ein wichtiges Anliegen in Bezug auf die Wahrnehmung. Angesichts strenger Vertraulichkeitsregeln und der rechtlichen Verpflichtung, sich primär auf Branchenstudien zu stützen, empfinden Zivilgesellschaften eine mangelnde Transparenz und Unabhängigkeit, was sich negativ auf die Akzeptanz der wissenschaftlichen Arbeit der EFSA auswirkt. Hier besteht Handlungsbedarf zum Schutz des Ansehens der EFSA.
- Die Risikokommunikation war nicht immer wirksam und beeinträchtigte das Vertrauen der Verbraucher und die Akzeptanz von Risikomanagemententscheidungen.
- Es wurden eine Reihe negativer Signale hinsichtlich der Fähigkeit der EFSA festgestellt, ein hohes Maß an wissenschaftlicher Expertise aufrechtzuerhalten und alle Mitgliedstaaten in die wissenschaftliche Zusammenarbeit einzubinden.
- Langwierige Zulassungsverfahren in einigen Sektoren verlangsamen den Markteintritt.
Laufende oder geplante Bewertungen zu Ernährungs- und Gesundheitsangaben, Pflanzenschutzmitteln, Materialien mit Lebensmittelkontakt, Bestrahlung von Lebensmitteln und Futtermittelzusatzstoffen werden eine eingehendere Prüfung der Umsetzung der Grundsätze und Anforderungen der Allgemeinen Lebensmittelverordnung in sektorspezifische Regeln ermöglichen. Parallel dazu wird im Rahmen der 2017 eingeleiteten externen Bewertung der EFSA eine detailliertere Analyse ihrer Arbeitsweise und Governance-Struktur durchgeführt. Die Möglichkeit, die Transparenz, Zuverlässigkeit und Unabhängigkeit von Studien, die die Bewertungen der EFSA untermauern, zu stärken und gleichzeitig legitime vertrauliche Geschäftsinformationen zu schützen, sollte weiter geprüft werden.
Wichtige Dokumente und weiterführende Links
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